财务造假零容忍 六部门联合发布新规

7月5日，国务院办公厅转发证监会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（以下简称《意见》）。

“一些上市公司财务造假很严重，这些案例刑事追责都在进行中，绝不是罚酒三杯，有些人是要坐牢的。”谈及对财务造假行为的打击态度，6月19日，中国证监会党委书记、主席吴清在2024陆家嘴论坛如是说。

证监会数据显示，2021—2023年共办理上市公司信息披露违法案件397件，其中造假案件203起。2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务造假、资金占用、违规担保等犯罪案件150余起。推动建立集体诉讼制度，其中康美药业赔偿投资者24.59亿元，紫晶存储和泽达易盛赔偿各超过13亿元。

“《意见》内容系统全面，从打击和遏制重点领域财务造假、优化证券监管执法体制机制、加大全方位立体化追责力度、加强部际协调和央地协同，到常态化长效化防治财务造假等多个方面提出了具体可行的措施。这些措施既注重治标，又强调治本，既关注当前问题，又着眼长远制度建设，体现了系统观念和综合施策的思路。”南开大学金融发展研究院院长田利辉在接受《中国经营报》记者采访时分析。

田利辉预计，《意见》的出台及其后续实施，将对资本市场财务造假行为形成有力震慑，推动资本市场健康稳定发展。同时，也为投资者提供了更加公平、透明、有序的投资环境，增强了市场信心。

财务造假隐蔽性、复杂性增加

谈及《意见》制定背景，中国证监会新闻发言人表示，随着执法力度的加大，打击和防范财务造假也面临一些新的形势和问题。如，财务造假的隐蔽性、复杂性显著增加，加大了发现和查处难度。特别是近期查处的不少案件中，第三方配合造假问题显现并引发市场高度关注。

“同时，证监会现行监管执法体制机制已运行多年，不能完全适应新的变化。与市场各方的期待相比，惩治力度和综合效果还不够。”新闻发言人进一步表示，就整体而言，造假公司仍是少数，上市公司群体始终是我国企业的优秀代表。但财务造假对市场信心的影响很大，对投资者利益损害很重，亟须各部门、各地区多管齐下形成合力，重拳整肃、坚决遏制。同时，也要打防并举、标本兼治，深化公司治理，压实中介机构责任，增加基础制度供给，从源头防范造假发生。

“目前，市场上仍然有不少公司或出于早日上市、业绩对赌、规避退市等各种各样的目的实行财务造假而受到处罚。”6月22日，中国证监会稽查局副局长陈竹华在“2024中国上市公司论坛”上提到。

陈竹华观察到，从处罚的情况来看，有的是滥用会计政策，该计提的不计提、少计提来调节利润；有的营造一些根本没有的收入项来虚增收入；甚至有的通过造一个根本就没有从事的业务，或者市场上根本就没有的业务造假。

5月17日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，提出坚持“零容忍”要求，依法从严打击证券期货违法犯罪活动。加大查处力度，坚持应移尽移、当捕则捕、该诉则诉，严格控制缓刑适用，加大财产刑适用和执行力度，最大限度追赃挽损，完善全链条打击、全方位追责体系。

田利辉指出，资本市场作为金融市场的核心组成部分，其健康稳定发展直接关系到国家经济安全和社会稳定。《意见》的发布，不仅是对当前财务造假频发态势的有力回应，更是对投资者合法权益保护的重要举措，为构建更加公平、透明、有序的资本市场环境提供了有力保障。此次《意见》的出台，彰显了国务院及相关部门对资本市场财务造假问题的高度重视和坚决打击的决心。

严厉打击系统性造假和第三方配合造假

记者注意到，《意见》共20项内容，共提出5方面、17项具体举措。

一是坚决打击和遏制重点领域财务造假。包括严肃惩治欺诈发行股票债券、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等行为，严厉打击系统性造假和第三方配合造假，加强对滥用会计政策实施造假的监管，强化对特定领域财务造假的打击力度。

二是优化证券监管执法体制机制。包括健全线索发现机制，发挥科技手段支撑作用，增强穿透监管能力。加快推进监管转型，完善重大案件调查处罚机制，提高查办质效。深化证券执法与司法机关在信息共享、案件办理、警示教育等方面的协作，提升大案要案查处效率。

三是加大全方位立体化追责力度。包括加快出台上市公司监管条例，强化行政追责威慑力。推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加强对“关键少数”及构成犯罪配合造假方的刑事追责。完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，加强对投资者赔偿救济，提高综合违法成本。

四是加强部际协调和央地协同。包括国有资产出资人及有关企业主管部门加强监督管理，对相关企业实施财务造假及配合造假问题严肃追责并通报反馈。金融监管部门提升协同打击力度，督促金融机构加强对财务真实性的关注和审查，加大对函证业务合规性的监督检查力度。地方政府将财务真实性作为扶优限劣的重要依据，切实履行因财务造假问题引致风险的属地处置责任。

五是常态化长效化防治财务造假。包括增强公司治理内生约束，强化审计委员会反舞弊职责，发挥独立董事监督作用，推动公司内部建立追责机制。压实中介机构“看门人”责任，对存在重大违法违规行为的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，完善资本市场会计、审计相关规则，加强联合惩戒与社会监督。

田利辉指出，《意见》在加大追责力度方面尤为突出，不仅强化了行政追责，还推动加大了刑事追责和民事追责力度。通过构建“三位一体”的立体化追责体系，大幅提升财务造假的违法成本，对造假者形成有效震慑。同时，通过完善民事追责支持机制，加强对投资者的赔偿救济，切实保护投资者合法权益。

“强调了部际协调和央地协同的重要性，要求各相关部门和地方政府加强协作，形成工作合力。这种跨部门、跨地区的协同作战模式，有助于打破信息壁垒，提高监管效率，实现对财务造假行为的全方位、无死角打击。”田利辉说。

受访人士表示，《意见》注重构建防治财务造假的长效机制，通过增强公司治理内生约束、压实中介机构责任、完善财务信息相关制度等措施，从源头上防范财务造假行为的发生。同时，加强联合惩戒和社会监督，营造崇尚诚信、不做假账的良好市场环境。

巩固打击财务造假行为护城河

近年来，证监会在打击财务造假的步履不停。

在立法层面上，证监会推动修订《证券法》，对违规信披公司和责任人的罚款上限由60万元、30万元大幅提升至1000万元、500万元，对欺诈发行的罚款上限由募集资金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》将违规披露的刑期上限由3年提高至10年；中介机构及从业人员出具虚假证明文件最高可判10年有期徒刑。在立体化追责上，行政处罚是立体化追责的一环，刑事追责和民事赔偿也是立体化追责的重要组成部分。

“零容忍”打击高压态势不断巩固。今年以来，对于一些财务造假、欺诈发行等违法违规行为，证监会开出一批罚单，以震慑证券期货类违法违规行为，成效显现。

比如刑事追责方面，今年以来已依法将40余起财务造假、资金占用、违规担保等案件移送公安机关。民事追责方面，中国证监会指导投资者服务中心，积极支持投资者发起民事追偿诉讼，综合运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼等，强化投资者赔偿救济。目前正在对上市公司（包括部分退市公司）重大违法案件支持投资者向人民法院申请发起普通代表人诉讼10起，在审支持诉讼22起。

在新国九条之下，证监会发布配套文件之一《关于严格执行退市制度的意见》，将财务造假退市标准提高。具体来看，规定调低了财务造假触发退市的年限、金额和比例，将现有的连续2年造假金额5亿元以上且超过50%的指标，调整为1年造假2亿元以上且超过30%、2年造假3亿元且超过20%、连续3年及以上造假，目的是有力遏制财务造假。

“目前，市场上仍然有不少公司或出于早日上市、业绩对赌、规避退市等各种各样的目的实行财务造假而受到处罚。”6月22日，陈竹华在“2024中国上市公司论坛”上表示。

“从处罚的情况来看，有的是滥用会计政策，该计提的不计提、少计提来调节利润；有的营造一些根本没有的收入项来虚增收入；甚至有的通过造一个根本就没有从事的业务，或者市场上根本就没有的业务造假。”陈竹华表示，“一旦发现，我们就不会手软，也没法手软，只能严惩。”

对于财务造假、大股东占用资金等信息披露违法案件，证监会始终坚持从严打击。近日，证监会综合违法情节、责任程度等，对5家上市公司财务造假、大股东占用资金等信息披露违法案件作出行政处罚、事先告知。一是对江苏舜天、ST特信、*ST中利三家公司出具行政处罚决定书，累计罚款6830万元，并对6名主要责任人实施证券市场禁入措施；二是对易事特、凯撒同盛两家公司出具行政处罚事先告知书，拟合计罚款5270万元，拟对1名主要责任人实施证券市场禁入措施。

证监会坚持“应移尽移”工作原则，对于财务造假构成犯罪的，坚决依法移送公安机关，严肃追究刑事责任，如近期已将江苏舜天、ST锦港等案件依法移送公安机关。对于其他涉嫌犯罪的案件，证监会将严格按照《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，依法从快移送公安机关，坚决刑事追责，绝不姑息。

在田利辉看来，证监会在表态和答记者问中，明确了将加强与相关部门的密切合作，积极推动《意见》的落地实施。这不仅表明了证监会在打击财务造假问题上的积极态度，也增强了市场对《意见》实施效果的信心。